Shutdown budgétaire, affaires courantes, dissolution : les questions que pose la chute du gouvernement Barnier

Michel Barnier est devenu, mercredi 4 décembre, le premier chef de gouvernement de la V^e République renversé par une motion de censure après avoir engagé sa responsabilité. Il avait activé l’article 49.3 de la Constitution sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS), lundi 2 décembre.

Toujours sans budget pour 2025 et maintenant sans gouvernement, la France se retrouve dans une nouvelle période d’incertitude politique, ouvrant la voie à d’autres configurations inédites. Risques de blocage, portes de sorties, avenir des textes budgétaires… Tour d’horizon des principales questions suscitées par la crise politique.

Le premier ministre est-il obligé de démissionner après l’adoption de la censure ?

Selon l’article 50 de la Constitution, lorsque l’Assemblée nationale adopte une motion de censure, le premier ministre « doit » remettre sa démission au président de la République. « Il n’y a aucune ambiguïté sur le fait que le gouvernement est immédiatement démissionnaire » si une telle motion est adoptée, précise le spécialiste de la Constitution Julien Boudon, professeur de droit public à l’université Paris-Saclay. « Aucun délai n’est fixé, mais on comprendrait mal que la présentation de sa démission au chef de l’Etat ne soit pas immédiate », abonde Stéphanie Damarey, professeure de droit public à l’université de Lille.

Que vont devenir les projets de loi déposés par le gouvernement Barnier ?

Le gouvernement renversé, certains juristes interrogés par Le Monde estiment que l’ensemble des textes en cours d’examen sont immédiatement enterrés. A commencer par les textes budgétaires en discussion au Parlement, et le plus emblématique de tous, le projet de loi de finances (PLF) pour 2025. « Le gouvernement ne pourrait plus qu’assurer l’expédition des “affaires courantes” », assurent Aurélien Baudu, professeur de droit public à l’université de Lille, et son confrère de l’université Paris-Cité, Xavier Cabannes.

Au contraire, Mathieu Carpentier, professeur de droit public à l’université Toulouse-Capitole, avance que « rien, dans notre histoire parlementaire récente, ne justifie de soutenir que le renversement du gouvernement frappe ses textes de caducité ». L’unique motion de censure victorieuse, votée en octobre 1962 contre le gouvernement Pompidou, a été suivie d’une dissolution de l’Assemblée nationale « qui a frappé de caducité l’ensemble des textes en instance », poursuit le juriste. Mais la situation est différente aujourd’hui, car le président de la République ne peut pas convoquer d’élections législatives avant juillet 2025, au plus tôt.

« Les deux interprétations se défendent mais, à la lumière des précédents de la IV^e République, il y a de bonnes raisons de croire que le PLF et le PLFSS survivent à la motion de censure, pense aussi Julien Boudon. Ils pourraient être repris par un nouveau gouvernement, y compris en l’amendant en commission paritaire mixte ou en nouvelle lecture, pour exprimer les vues politiques de ces nouveaux ministres. »

Y a-t-il un risque de shutdown budgétaire ?

Du fait de la censure du gouvernement, les chances de voir le Parlement adopter un budget pour 2025 s’éloignent. Les délais sont en effet trop serrés pour qu’un nouveau projet préparé par un prochain gouvernement soit examiné par l’Assemblée nationale et le Sénat avant le 31 décembre.

Si la possibilité que l’Etat ne soit pas en mesure d’engager de dépenses ni de percevoir de recettes au 1^er janvier est un scénario techniquement envisageable, des garde-fous sont prévus par l’édifice juridique français pour prévenir ce qui s’apparenterait au shutdown américain – qui désigne l’arrêt des activités gouvernementales faute d’accord sur le budget. Cette configuration ne s’est d’ailleurs jamais produite dans l’histoire de la V^e République.

Quels scénarios réalistes permettraient à l’Etat de continuer à fonctionner en 2025 ?

En l’absence de budget voté et promulgué d’ici la fin de l’année, le nouveau gouvernement (ou le gouvernement démissionnaire) pourrait demander « d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et par décret les crédits se rapportant aux services votés », comme le prévoit l’alinéa 4 de l’article 47 de la Constitution.

Cette loi spéciale, dont les modalités sont précisées par l’article 45 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), permettrait de reconduire provisoirement pour 2025 les dépenses et recettes du budget 2024. Le Rassemblement national (RN) a déjà laissé entendre qu’il voterait un projet de loi spéciale, qui permettrait « a minima la reconduction du budget 2024, dans l’attente d’un nouveau gouvernement et d’une loi de finances formelle », a expliqué Marine Le Pen, la cheffe des députés RN, dans une tribune au Figaro.

Cette solution ne serait cependant que de courte durée, surtout dans un contexte de dérapage du déficit. Un certain nombre de lignes budgétaires augmenteraient mécaniquement, comme la rémunération des fonctionnaires. Faute de révision à la hausse du barème de l’impôt sur le revenu pour tenir compte de l’inflation, « tous les Français paieraient plus d’impôts », a également mis en garde le ministre du budget, Laurent Saint-Martin, mercredi 27 novembre, sur France Inter.

Enfin, l’incertitude politique attise la défiance des investisseurs : elle contribue à renchérir les taux d’intérêt auxquels la France s’endette (déjà hauts), et peut avoir des répercussions sur la Bourse et l’ensemble de l’économie. Le nouveau gouvernement aurait donc tout intérêt à déposer au plus vite un nouveau projet de loi de finances pour 2025, qui viendrait se substituer, une fois adopté par le Parlement, à ce budget « automatique ».

L’utilisation par le président de l’article 16 de la Constitution est-elle une hypothèse réaliste ?

Les spécialistes de la Constitution que nous avons interrogés s’accordent à dire que le recours par le chef de l’Etat à l’article 16 de la Constitution pour faire adopter le budget est une solution extrême qui ne remplit actuellement aucune condition juridique, et qui précipiterait le pays dans une crise constitutionnelle.

Les possibilités de recourir à cet article, qui accorde les pleins pouvoirs au président de la République pour une durée limitée, sont clairement circonscrites par son premier alinéa, qui détaille deux conditions cumulatives :

1. Il faut que « les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux [soient] menacées d’une manière grave et immédiate »…
2. … et que « le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels » soit « interrompu ».

« Cet article prévoit des conditions extrêmement strictes, dans lesquelles nous ne sommes absolument pas », insiste Julien Boudon, professeur de droit public à l’université Paris-Saclay, selon qui évoquer cette possibilité est une « hérésie ». « Il serait totalement anormal de recourir à l’article 16 dans les conditions actuelles ; je considère même comme gravissime le fait de laisser supposer que cela soit possible », ajoute Stéphanie Damarey, professeure de droit public à l’université de Lille.

« Il s’agit d’une mise entre parenthèses du fonctionnement démocratique normal de notre régime politique », estiment Aurélien Baudu, professeur de droit public à l’université de Lille, et son confrère de l’université Paris Cité, Xavier Cabannes. Pour rappel, l’article 16 n’a été mis en œuvre qu’une seule fois dans l’histoire de la Vᵉ République : Charles de Gaulle y a eu recours à la suite du putsch des généraux en Algérie, entre le 23 avril et le 29 septembre 1961. Les circonstances étaient alors bien différentes. Déjà, à l’époque, cette disposition avait été très critiquée, le président de Gaulle ayant utilisé ces pouvoirs exceptionnels pendant plus de cinq mois alors que la tentative de putsch s’était terminée en cinq jours.

Théoriquement, le président de la République a le pouvoir de nommer la personne de son choix à Matignon. Il n’a aucune obligation légale de choisir un membre du groupe le plus conséquent à l’Assemblée nationale. Toutefois, la logique institutionnelle ne lui permet pas d’outrepasser l’avis de la majorité des députés, puisqu’un gouvernement qui irait à leur encontre pourrait être rapidement renversé par une motion de censure. Le chef de l’Etat est donc censé choisir un candidat susceptible d’obtenir le soutien d’une majorité de députés – ou au moins de ne pas susciter le rejet d’une majorité d’entre eux.

Rien n’interdirait à Emmanuel Macron de renommer Michel Barnier, même si ce dernier vient d’être censuré par les députés.

Qu’est-ce qu’un gouvernement technique ?

Si la situation est bloquée, la nomination d’un gouvernement « technique » pourrait s’imposer comme une porte de sortie. Il s’agit de nommer des ministres sans affiliation partisane pour gérer les affaires courantes et mettre en œuvre certaines réformes consensuelles, avec l’appui au cas par cas des différents blocs politiques à l’Assemblée.

Cette configuration, que l’Italie a déjà connue à plusieurs reprises dans des moments de crise, n’a jamais été très durable. Difficile, en effet, pour un tel exécutif, de se maintenir dans la durée faute de légitimité des urnes. Surtout, cette hypothèse se heurterait rapidement à la difficulté d’élaborer un nouveau budget pour 2025, alors que les différents groupes politiques peinaient déjà à trouver un consensus sur les textes budgétaires, ces dernières semaines.

Qu’est-ce qu’un gouvernement chargé des affaires courantes ?

Lorsqu’un premier ministre démissionne mais que son successeur n’est pas encore nommé, lui et ses ministres restent temporairement en fonction pour « gérer les affaires courantes », c’est-à-dire assurer la continuité de l’Etat, de ses services, et donc du fonctionnement essentiel et quotidien des administrations placées sous leur responsabilité. « Un ministre démissionnaire n’est plus vraiment ministre, mais fait office de ministre, il ne peut pas faire n’importe quoi, il y a des limites à son pouvoir », précisait au Monde Benjamin Morel, maître de conférences en droit public à l’université Paris-Panthéon-Assas, en juillet 2024.

Un gouvernement chargé d’expédier les affaires courantes ne peut, en principe, prendre de mesures de nature politique : il ne peut pas créer de nouveaux droits et devoirs pour la population, prendre des mesures qui ne seraient pas déjà prévues par les lois existantes et promulguées, ou réaliser des nominations importantes. Mais il peut émettre des décrets, des circulaires et des arrêtés pour mettre en application des lois déjà votées.

Aucun texte juridique n’encadre spécifiquement ce qu’un gouvernement démissionnaire peut ou ne peut pas faire. Il s’agit d’un principe traditionnel de droit public remontant à la III^e République, qui s’est affirmé par la pratique. Mais du fait du peu de précédents, la jurisprudence est mince. « La frontière est difficile à établir, parce que cela relève de l’appréciation du Conseil d’Etat », relevait, l’été dernier, le constitutionnaliste Dominique Rousseau. Le Conseil d’Etat a le pouvoir de contester un décret s’il juge que la mesure dépasse l’objectif de maintenir la continuité des services publics.

Les pouvoirs d’un gouvernement démissionnaire, en revanche, ne sont pas limités quand les mesures prises revêtent un caractère urgent. Cette exception d’urgence pourrait permettre au gouvernement Barnier de présenter, avant la fin de l’année, un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année.

Quand peut avoir lieu la prochaine dissolution de l’Assemblée nationale ?

Le retour aux urnes apparaît généralement comme une option permettant de clarifier ou débloquer une situation politique tendue. Mais, dans le cas présent et dans l’immédiat, cette hypothèse est en principe exclue. L’article 12 de la Constitution interdit de procéder « à une nouvelle dissolution dans l’année qui suit » le précédent scrutin.

L’Assemblée nationale élue en juillet 2024 est donc censée siéger au moins jusqu’à l’été prochain. Pour le professeur de droit public Julien Boudon, « la nouvelle dissolution ne pourrait intervenir, au mieux, que le 8 juillet 2025, un an après le second tour des dernières législatives » – ce qui impliquerait de faire voter les Français fin juillet ou mi-août, en pleines vacances estivales.